ההתחדשות העירונית בפריפריה מדשדשת, אבל השינוי כבר בדרך

כשתוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים, המוכרת יותר כתמ"א 38, אושרה בממשלה ב-2005, קשה היה לטעות בקהל היעד העיקרי אליה היא כוונה. היא נולדה כתוצאה מדוחות מדאיגים שהצביעו על מבנים רבים בישראל שלא צפויים לשרוד רעידת אדמה חזקה. חלק משמעותי מהמבנים האלה, שנבנו לפני שנות ה-80 של המאה הקודמת, נמצא בפריפריה. כדי לאפשר ולעודד בעלי דירות לחזק את המבנים שבבעלותם, יצרה המדינה שורה של תמריצים שיהפכו את המהלך לכדאי עבורם ועבור יזמים שיבצעו את העבודה.

אלא שכוונות לחוד ומציאות לחוד. דוח של הרשות העירונית להתחדשות עירונית, שהתפרסם באפריל האחרון, סקר את אישורי הפרויקטים של תמ"א 38 ברחבי הארץ, הן בחיזוק מבנים והן בפינוי-בינוי, בין השנים 2005 ל-2022. התמונה שעולה ממנו מבהירה עד כמה הסיטואציה בפריפריה הייתה מאתגרת.

מספר יחידות הדיור שאושרו לפי תמ"א 38 עברו בהרבה את היעד שהציבה הממשלה, ואולם חלקן העיקרי נבנה באזורי הביקוש. כך, בתל אביב אושרו בתקופה זו 1,465 בקשות לפינוי-בינוי של מבנים. לעומת זאת, בכל צפון הארץ אושרו רק 77 בקשות. ובדרום הארץ אושרו רק 5 בקשות.

גם בפרויקטים של חיזוק ועיבוי מבנים הנתונים דומים, ומצביעים על פערים גדולים בין אזורי הביקוש לבין הפריפריה. כך למשל, בתל אביב אושרו בתקופה המדוברת 1,137 בקשות לחיזוק ועיבוי מבנים. זאת לעומת אזור הצפון בו אושרו רק 88 בקשות. באזור הדרום אושרו 245 בקשות. ובאזור חיפה 384 בקשות אושרו. ישנן ערים שלמות שכמעט ולא נמצאו עד היום על מפת ההתחדשות העירונית בישראל, כמו למשל בית שמש (4 פרויקטים בלבד אושרו), קריית שמונה (11 אושרו), בית שאן (11 אושרו) ועפולה – בה אושר לחיזוק ועיבוי רק מבנה אחד בודד.

למה, בעצם?

הקושי: זה לא משתלם

על פניו, נראה שאין הבדל בין בנייה של בניין דירות במרכז ובפריפריה. עלויות הבנייה דומות, וכך גם מחירי החומרים והאביזרים. אלא שהשוני הגדול טמון בעלות הקרקע, וכאן נכנס לתמונה מושג בשם "מכפיל". הנוסחה פשוטה: כדי שליזם יהיה כדאי לקחת פרויקט פינוי-בינוי, הוא צריך לדעת כמה יחידות דיור יידרשו כדי שיוכל להרוויח. כך למשל, כשהורסים בניין ישן ובו 20 דירות, ובונים בניין בן 40 דירות במקומו, המכפיל הוא 2. במקרה זה, 20 מתוך היחידות יוקצו לדיירים של הבניין שנהרס, בעוד 20 הנוספות יימכרו על ידי היזם. וכאן מגיעה השורה התחתונה: מכירה של 20 דירות בתל אביב, תכסה במרבית המקרים על העלויות ותאפשר ליזם להרוויח.

בפריפריה הנוסחה משתנה, בגלל מחיר הנמוך יחסית של הקרקע. המשמעות היא שכדי שהפרויקט יהיה כדאי, המכפילים עשויים להגיע לפי שבעה או שמונה. כלומר, בדוגמה שלנו, היזם יידרש למכור יותר מ-100 דירות. בערים כאלה נדרשת הרבה יותר יצירתיות והשקעה מצד הרשויות על מנת לאפשר התחדשות עירונית, והתוצאות בשטח לא משביעות רצון.

לזכותה של המדינה ייאמר שהיא מודעת לבעיה ומנסה לפתור אותה. תוכניות נקודתיות ופיילוטים שונים מתפרסמים מעת לעת, ואולי מבשרים על שינוי הדרגתי.

ביוני 2022 פרסמה הרשות להתחדשות עירונית לראשונה קול קורא למתן מענקים להשלמת הכדאיות הכלכלית לפרויקטים של התחדשות עירונית בפריפריה, בישובים בעלי סיכון סיסמי או ביטחוני מוגבר. על ידי מתן מענקים להשלמת הכדאיות כלכלית בהיקף תקציבי של כ-150 מיליון שקל הכולל איגום תקציב ממשרד הביטחון. בהתאם למסגרת התקציבית המוגבלת של הקול הקורא זכו ארבעה מתחמים ברשויות מקומיות: די קריית שמונה, מגדל העמק, שלומי ושדרות. 

מימוש הקול הקורא בארבעת היישובים הללו יביא לי טיפול בכ-450 יחידות דיור קיימות ובנייתן של יותר מ-1,700 יח"ד חדשות.

כך למשל אושרה לאחרונה תוכנית התחדשות במתחם "יעקב מלול" בקריית שמונה, שבמסגרתה ייהרסו חמישה שיכונים ישנים ובהם 60 יחידות דיור, ובמקומם יוקמו ארבעה מבנים בני תשע קומות ובהם 216 יחידות דיור.

גמישות בייעוד הקרקע

לצד הפיילוטים שמקדמת המדינה, בעלי דירות, נבחרי ציבור וגם יזמים לא קופאים על השמרים, וממשיכים לנסות לייצר פתרונות. אז מה בכל זאת אפשר לעשות? החדשות הטובות הן שישנם פתרונות יצירתיים שיכולים להקל על הקשיים בבנייה בפריפריה. 

פתרון אחד הוא גמישות בייעוד הקרקע. באילת, למשל, מכפיל הבנייה ליצירת כדאיות מתקרב ל-10. לא רק שהשוק יתקשה להכיל מספר גדול כל כך של דירות, יהיה גם קשה למצוא מספיק קרקעות זמינות כדי לבנות אותן. ניתן לפתור את הבעיה הזאת על ידי מתן היתרים ליזם לבנות מבנים מסוג אחר באזור: בתי מלון, מחסנים לוגיסטיים או מרכזי מסחר.

אפשרות אחרת היא "קרקע משלימה": העברה של קרקעות לבנייה על ידי המדינה באופן ייעודי ובפטור ממכרז, כדי לאפשר להם להגיע לרווחיות בפרויקט שבו אין יכולת לבנות את מספר יחידות הדיור הנדרש כדי להגיע לרווחיות.

גם לרשויות יש קשיים

ואולם כל זה לא מספיק כדי לגשר על הפער ולהביא את בשורת ההתחדשות העירונית לפריפריה. "צריך להבין, התחדשות עירונית בפריפריה היא עניין מאתגר פי כמה וכמה מאשר במרכז ובאזורי הביקוש", מאשר דרור מולכו, מנהל קשרי דיירים בדוניץ-אלעד. "בפרויקטים בפריפריה נדרשת הרבה יותר יצירתיות ומחויבות – הן מצד היזם והן מצד הרשויות. ביחס למרכז, בפריפריה נדרשת עבודה יותר מורכבת על מנת לאפשר ולקדם פרויקט פינוי בינוי".

בנוסף לקושי ביצירת הכדאיות, חסם נוסף לעיריות בפריפריה הוא פערי ידע וניסיון בנושא – ביחס לערים באזורי הביקוש. יש להן הרבה פחות ידע וניסיון מצטבר בעולמות ההתחדשות העירונית. הרצון מאוד גדול אבל לא לכל רשות מקומית יש את הידע והיכולות לקידום התחדשות עירונית. בהקשר זה יש לציין את פעולות המדינה לקידום ההתחדשות העירונית ובכלל זה העטיפה המקצועית של הרשות להתחדשות עירונית, וליווי הדוק יותר של ועדות התכנות המרחביות והארציות, מה שמסייע לצמצם פערים גם ברשויות המתקשות לעשות זאת בעצמן.

בסוף, המפתח נמצא בידי הדיירים

לצד תמרוץ היזמים, גם לדיירים בערי הפריפריה יש הרבה מה לעשות. "הרבה פעמים הדיירים חושבים שהם יחכו לעירייה והיא תדאג להם", אומר מולכו. "לצערנו זה לא המצב ברוב מוחלט של המקרים. הדיירים צריכים לקחת אחריות ולדחוף את העירייה – ולא לצפות שזה יקרה מאליו. כשדיירים מתאחדים ומשמיעים את קולם יחד, יש לזה השפעה על מקבלי ההחלטות".

אז איך לקדם פרויקט פינוי בינוי בפריפריה?

ההמלצה הראשונה לדיירי מתחמים שמעוניינים בתוכנית התחדשות עירונית, היא להקים נציגות חזקה. הכרחי שהנציגות תכלול אנשים אמינים, מובילים ומעורבים. ככל שיש במתחם בעלי דירות מקושרים ובעלי גישה למקבלי החלטות, חשוב לערב אותם ולהשתמש ביכולותיהם אף אם אינם בנציגות. כך ניתן יהיה לייצר לובי משמעותי, להביא את מקבלי ההחלטות כדי לראות במו עיניהם את הצורך, ולדחוף לשינוי.

ההמלצה השנייה היא לבחור בעלי מקצוע מובילים בתחום, גם אם אינם בהכרח מקומיים. מטבע הדברים, במקומות בהם עוד לא קודמו פרויקטים של התחדשות עירונית – אין בעלי מקצוע מקומיים הבקיאים בנושא. זה נכון גם לגבי בחירת עורך דין לייצוג הדיירים – שחייב להיות בקי בהתחדשות עירונית, וזה נכון גם לגבי זהות היזם. בחירה של יזם עם ניסיון בפינוי בינוי היא הכרחית תמיד, אך עוד יותר קריטית במקומות שבהם אין לעיריות מספיק ידע וכלים לקידום התחדשות עירונית. כמו כן חברה גדולה ומוכרת יכולה לקדם הליכים באופן מקצועי ומהיר בוועדות מחוזיות ואף בוועדות ארציות, וכך לדלג על משוכות ומכשולים מקומיים.

שילוב כוחות בין דיירים מעורבים ליזמים חזקים, הוא מכפיל כוח לקידום הפרויקט מול רשויות התכנון. הדיירים יהיו אחראים על הלובי הציבורי וגיוס התמיכה העירונית, בעוד היזמים יפעלו בערוצים המקצועיים לקידום התכנון.