תגידו יפה שלום: תמ"א 38 תהפוך בקרוב להיסטוריה

לאחרונה הסתיים עידן בענף הנדל"ן הישראלי: תוכנית תמ"א 38 (חיזוק מבנים), שהושקה בקול תרועה רמה לפני 18 שנה, תצומצם משמעותית, ותפנה מקום לפתרון העומק של ההתחדשות העירונית בישראל: פינוי-בינוי.

תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה (או בקצרה: תמ"א 38), יצאה לדרך בשנת 2005. המטרה הייתה לתת פתרון כולל אחד לשתי בעיות גדולות: הראשונה היא הסכנה שמבנים שנבנו על פי תקני הבנייה שלפני 1980, נמצאים בסכנה ממשית לא לשרוד רעידת אדמה עוצמתית ולא כוללים מרחב ביתי מוגן לאיום של טילים. השנייה היא היצע הדירות הדליל בשוק. הפתרון: יצירת תמריץ ליזמים להשתתף בפרויקטים לחיזוק מבנים. 

בדרך זו יחוזקו או ייבנו מחדש הבניינים הישנים, ובמקביל ייבנו יחידות דיור חדשות מה שיגדיל את ההיצע ויאפשר כדאיות כלכלית לחידוש הבניין המקורי.

הכוונות היו טובות והרציונל היה פשוט: בדומה לתוכנית פינוי-בינוי, המדינה תקצה זכויות בניה לבניינים ישנים, ובעלי הדירות יוכלו לממש אותן באמצעות התקשרות עם יזם לחידוש או חיזוק הבניין. החידוש בתמ"א 38 על פני פינוי-בינוי היה כפול: גם האפשרות לחיזוק המבנה, וגם פחות ביורוקרטיה. בנוסף, התוכנית נתנה מענה לבניינים בודדים לפעול עצמאית וכך להגיע לתוצאות מהירות יחסית ללא צורך בהסכמה של עשרות או מאות בעלי דירות כמו שקורה בפינוי בינוי, שם מדובר במתחמים עם מספר בניינים ומעל 24 יחידות דיור.

התקווה הייתה שתוכנית זו תצמצם ביורוקרטיה, ותתמרץ דיירים ויזמים להוביל פרויקטים לחיזוק מבנים ישנים, להוסיף חניות, לעצב את הבניין כך שיתאים לנוף האורבני המשתנה ולחדש בכך את מראה הערים והאטרקטיביות שלהן. במהלך הזמן עודכנה התוכנית ונוספה האפשרות להריסה ובניה מכוח התמ"א, מה שזכה לכינוי "תמ"א 38\2".

אלא שלמרות התחלה מבטיחה, ההמשך של תמ"א 38 היה רחוק מלהיות מוצלח.

הדיירים הרוויחו, העיר הפסידה

המשבר סביב תמ"א 38 החל עם ההבנה שהיא אמנם משרתת את בעלי הדירות והיזמים, אבל הרבה פחות את העיר שמסביב. לדוגמה: תארו לכם בניין ישן בן שלוש קומות שבו תשע דירות, שהופך לבניין חדש עם שבע קומות ו-21 דירות. כעת יש הרבה יותר יחידות דיור ודיירים. דרור מולכו, מנהל קשרי דיירים בחברת דוניץ-אלעד מסביר: "זה מייצר עומס על תשתיות הביוב, צורך בחניות נוספות, מקומות נוספים בגני ילדים ובתי ספר ועוד. כל זאת מבלי שנעשו צעדים ברמה העירונית להיערך לכך. הכפילו את הפרויקט הזה בעשרות או מאות פרויקטים בערים מסוימות, ותבינו את הנטייה של ערים שהיו נלהבות מאוד כלפי התוכנית בתחילת הדרך (כמו רמת גן למשל) – להפסיק לתמוך בה ולהתנגד להמשכה במתכונת הישנה".

לא השתלם ליזמים בפריפריה

בעיה נוספת שהתעוררה היא חוסר הכדאיות של תמ"א דווקא במקומות שבהם הייתה אמורה לסייע מכל: הפריפריה. הכדאיות הכלכלית של הפרויקטים בערים שהיו צמאות להם יותר מכל – הייתה קטנה עד בלתי קיימת. זאת מכיוון שערך הקרקע נמוך ביחס לעלות הבניה, ועלות הבניה כמעט זהה לעלות הבניה במרכז.

כדי להבין את נושא הכדאיות לעומקו, נחזור לתמורה שהיזמים מקבלים במסגרת תמ"א 38: הקרקע לבנייה, והזכויות לבנות עליה. אלא ששווי הקרקע וזכויות הבניה בה לא דומות בערכן, ושונות מאוד בין הפריפריה למרכז.

כך, בתל אביב בניית דירה חדשה לדייר תמורת בניית דירה חדשה נוספת מייצר רווחיות מספקת בדרך כלל, בעוד שבבאר שבע נדרשות כשש או שבע דירות חדשות על כל דירה ישנה כדי להצדיק כלכלית את הפרויקט. מכיוון שאין מספיק שטח לבנייה הנדרשת כדי לייצר כדאיות בתוך המגרש הבודד, דווקא בפריפריה התוכנית כמעט ולא הורגשה.

לבסוף, גם ההבטחה הגדולה של התוכנית לחזק ולמגן מבנים עמדה בספק. במקרה של בנייני רכבת, למשל, עלו טענות מצד מהנדסים בכירים כי פעולות הקשחה הנדסיות עלולות היו דווקא להחליש את עמידות המבנים במצב של רעידת אדמה. בפועל רק אחוז מזערי מהמבנים בסיכון בישראל אכן חוזקו בעקבות התוכנית, וגם הכמות הזאת הייתה רובה באזורי הביקוש ולא בפריפריה.

העתיד של תמ"א 38: פתרון נקודתי

תמ"א 38 הסתיימה רשמית כתוכנית גורפת, ונותרה כשלד חוקי המאפשר לערים מסוימות שקיבלו אישור מיוחד להמשיך עד פברואר 2024, אלא שבמקום להתבטל היא תהפוך לכלי נוסף בארסנל הבנייה. השינוי העביר אותה מהרמה הארצית למקומית, ולכן בהתאם לשיקולים של רשות מקומית ספציפית, ייתכן שייעשה בה שימוש נקודתי גם כעת, ברשויות שהסדירו את החלת התמ"א בשכונות מסוימות או באזורי העדפה.

בחוק ההסדרים של 2023, הוחלט להאריך את תוקף הפטור ממס לתוכנית עד 2032 – צעד שמלמד על הרצון להמשיך ולעשות בה שימוש בהמשך. בנוסף, הוחלט שברשויות מקומיות שיגישו תוכניות מתאר להתחדשות עירונית, יוארך תוקפה של תמ"א 38 עד למועד תחולת התוכנית החדשה – כדי לייצר רציפות תכנונית. 

הפתרון: תכנון הוליסטי ארוך טווח

ההתחדשות העירונית בימים אלה עוברת מהפכה, שלא תמיד בעלי דירות מכירים. מדובר כמובן בתוכנית פינוי-בינוי, המאפשרת קידום מתחמים של כמה בניינים, ולא בבניינים בודדים כמו שהיה בתמ"א. כמו כן, בתוכנית פינוי-בינוי אין אפשרות לחיזוק מבנים אלא רק להריסה ובינוי מחדש. רובנו נוטים להתבלבל בין תמ"א 38/2 (הריסת ובנייה של בניין בודד) לבין פינוי-בינוי. הראשונה מתייחסת לפרויקט בודד, בעוד השנייה עוסקת בהתחדשות עירונית עם התייחסות לגוש בניינים שלם.

תוכנית פינוי-בינוי מציגה פתרון מקיף, מכיוון שהיא מתכננת מראש את התמיכה בבניינים החדשים על ידי תוספת של תשתיות מים, חשמל וביוב, שטחים ציבוריים, מוסדות לימוד, מוקדי בילוי ועוד. החניות יורדות מתחת לקרקע ומאפשרות שימוש מושכל ויעיל יותר במשאבי הקרקע. בכך, היא מאפשרת פיתוח אמיתי של העיר, כלכלית ואסתטית, ובמקביל מגדילה את אפשרויות המגורים בעיר. בעלי דירות שניסו את מסלול התמ"א ולא הצליחו לקדם אותו עקב חוסר כדאיות כלכלית, יוכלו לקבל מענה טוב יותר עם פינוי-בינוי.

היתרון הגדול של פינוי-בינוי הוא גם החיסרון שלה. בניגוד לתמ"א 38, הביורוקרטיה כאן סבוכה, יקרה ומורכבת יותר. היא דורשת הגשת תב"ע (תוכנית בניין עיר), תכנון מוקדם של המרחב הציבורי והעירוני, העסקת צוות יועצים מומחים וקבלת הערות מהציבור (התנגדויות). תמ"א 38 פטרה יזמים מהגשת תב"ע, ולכן נחשבה למהירה יותר.

התכנון הזה מייצר גם אי ודאות שמקשה על ההתנהלות מול הדיירים שמפנים את דירותיהם הישנות. בשל הצורך בתכנון עירוני של השכונה טרם תכנון הבניין עצמו, בעלי דירות לא יכולים לדעת במשך תקופה ארוכה באיזו קומה או אפילו באיזה בניין תמוקם הדירה החדשה שלהם – מה שמקשה לעיתים על בעלי דירות להתחייב בחתימה על אישור הפרויקט.

ובכל זאת, בהסתכלות ארוכת טווח, תוכנית פינוי-בינוי היא פתרון הוליסטי ונכון יותר לאתגרים האורבניים של ישראל. בטווח הקצר היא אמנם סבוכה יותר בהשוואה לתמ"א 38, אבל בראייה רחבה היא מייצרת אופק לתכנון נכון יותר, ומייצרת גם עירוניות במובן הטוב של המילה. עיר תוססת, עם הרבה אנשים בשטח נתון, מעודדת פיתוח של מסחר ומקומות בילוי, קהילתיות וכמובן אפשרות להגדיל משמעותית את היצע הדירות.

הנתונים בכתבה מבוססים על דוח הרשות להתחדשות עירונית לשנת 2022